Protocol behandeling meldingen van vermoede integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers

Gedragscodes zijn voor gemeenten verplicht op grond van de Gemeentewet. Politieke ambtsdragers zijn op de naleving van gedragscodes aanspreekbaar. In Huizen kennen we de ‘Gedragscode Integriteit voor burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen, 2022’ en de ‘Gedrags-code voor de raadsleden en de lijstopvolgers van de gemeente Huizen, 2022’. Het rechtskarakter van een gedragscode is dat van een interne regeling in aanvulling op de wettelijke regels. De Gemeente-wet laat de gemeente ruimte bij de inhoudelijke invulling.

In artikel 6.2, lid 1 onder c van beide gedragscodes staat vermeld, dat de raad op voorstel van de burgemeester afspraken maakt over onder meer de processtappen die worden gevolgd ingeval van een vermoeden van een integriteitsschending door een politieke ambtsdrager van de gemeente. Die processtappen zijn opgenomen in dit protocol, dat een bijlage is, een daarmee een integraal onderdeel, van beide voornoemde gedragscodes.
Dit Protocol kan worden beschouwd als een extra onderdeel van het integriteitsbeleid. Het biedt houvast en uniformiteit bij de aanpak van vermeende of daadwerkelijke schendingen. Belangrijk is ook de preventie: ervoor te zorgen dat integriteit en integriteitsbewustzijn in de bestuurlijke gremia een plek krijgen en daarbij afspraken te maken over een regelmatige bespreking van het thema integriteit, zowel met de raad als met het college.

Het protocol is gebaseerd op de volgende drie principes.

Onpartijdige handhaving: gedragscodes voor raad, college en burgemeester (en de wetten waarop ze gebaseerd zijn) definiëren integriteitsschendingen en leggen zo de morele minima vast waaraan hun handelen moet voldoen. Over die minima zijn alle partijen het eens. De kern is dat de zuiverheid van de besluitvorming door die minima wordt gewaarborgd. Omdat alle partijen het over die minima eens zijn, is er geen enkele reden de handhaving ervan inzet te maken van partijpolitiek. Ook het verschil tussen oppositie en coalitie mag in de handhaving geen rol spelen. Gebeurt dat toch, dan is de kans bijzonder groot dat er in de handhaving onrecht geschiedt. Uit het beginsel van ‘onpartijdige handhaving’ volgt dat politici van alle partijen de discipline moeten opbrengen om bij de beoordeling van integriteitskwesties boven de partijen te gaan staan.
Terughoudend met publiciteit: in Nederland wordt de politiek kritisch gevolgd door de media. Dat is een groot goed. Bij vermeende integriteitsschendingen van politici heeft dat er echter in een aantal gevallen toe geleid dat er in de media al een (voor-)veroordeling heeft plaats gevonden, voordat er onderzoek is gedaan. Het gevolg is dat er sprake is van willekeur, dat individuele politici die onder verdenking komen te staan grote schade oplopen en dat de geloofwaardigheid van de politiek wordt aangetast. Het is daarom zaak dat alle betrokkenen bij een integriteitskwestie de grootst mogelijke terughoudendheid betrachten en de kwestie niet in een te vroeg stadium in de publiciteit brengen. Daaruit volgt ook dat in alle stadia van de afhandeling van een kwestie de groep die erbij betrokken wordt zo klein mogelijk moet zijn. Als er uiteindelijk werkelijk van een integriteitsschending sprake blijkt te zijn en er een oordeel is gevormd over de ernst daarvan en over een passende sanctie, moet de kwestie natuurlijk wel naar buiten worden gebracht.
Zorgvuldigheid tegenover de vermeende schender: iedereen die mogelijk een schending heeft begaan heeft er recht op dat er uiterste zorgvuldigheid wordt betracht in alle fasen van de handhaving. Dat begint al voordat de handeling die mogelijk een schending is, is uitgevoerd. Heb je er weet van dat iemand van plan is iets te doen dat mogelijk een integriteitsschending zou betekenen, dan word je geacht hem of haar daarvoor te waarschuwen en de weg te wijzen naar advies. Iedere politicus die twijfelt – uit zichzelf of op geleide van een ander – of een voorgenomen handeling een schending is, heeft recht op vertrouwelijk advies. Komt iemand onder de verdenking te staan dat hij of zij een integriteitsschending begaan heeft, dan dient er via een vooronderzoek vastgesteld te worden of er überhaupt grond is voor de verdenking. Zijn er gronden, dan moet er een objectief onderzoek volgen waarin ook de context wordt meegenomen en waarin de mate van verwijtbaarheid apart wordt beoordeeld. Als er een sanctie moet volgen, moet die sanctie passend zijn en in verhouding.

I. Algemene bepalingen

1. Algemeen

1.1.

In dit protocol worden de door de burgemeester te volgen processtappen beschreven bij een vermoeden van een integriteitsschending door een raadslid, lijstopvolger of wethouder. Met de term “politieke ambtsdrager” worden zij steeds in dit protocol bedoeld.

1.2.

Bij een vermoeden van een integriteitsschending door de burgemeester is dit protocol van overeenkomstige toepassing. Waar in dit protocol de burgemeester (als uitvoerder van het protocol) vermeld staat moet in dat geval gelezen worden: de plaatsvervangend raadsvoorzitter. Met de term “politieke ambtsdrager” wordt in dat geval dan steeds de burgemeester bedoeld. De plaatsvervangend raadsvoorzitter wordt bij de uitvoering van dit protocol ondersteund door de raadsgriffier. Bij een vermoeden van een integriteitsschending door de burgemeester informeert de plaatsvervangend raadsvoorzitter de commissaris van de Koning en het raadspresidium bij elk van de processtappen. Tenzij anders besloten wordt blijft dit protocol buiten toepassing als de commissaris van de Koning besluit zelf onderzoek te doen.

1.3

In gevallen waarin dit protocol niet voorziet of waarbij de toepassing niet eenduidig is, wordt de te volgen handelwijze bepaald door de burgemeester.

1.4.

Het protocol is openbaar en door derden te raadplegen.

1.5.

Onder externe onderzoeker wordt verstaan de onderzoeker die of het onderzoeksbureau dat in opdracht van de burgemeester onderzoek doet naar aanleiding van een melding van integriteitsschending of een incident.

II. PROCEDURELE BEPALINGEN

2. Melding en toetsing daarvan

2.1.

Een melding van een vermoeden van een integriteitsschending door een politieke ambtsdrager kan door eenieder worden gedaan.

2.2.

Anonieme meldingen worden (in beginsel) niet behandeld.

2.3.

De burgemeester kan naar aanleiding van informatie die hem bereikt ook op eigen initiatief bij een vermoeden van een integriteitsschending door een politieke ambtsdrager onderzoeken overeenkomstig de processtappen in dit protocol.

2.4.

Bij de uitvoering van dit protocol wordt de burgemeester bijgestaan door de raadsgriffier voor zover het betreft een vermoeden van een integriteitsschending door een raadslid of lijstopvolger, en door de secretaris voor zover het betreft een vermoeden van een integriteitsschending door een wethouder.

2.5.

Nadat de burgemeester is geïnformeerd over het vermoeden van een integriteitsschending begaan door een politieke ambtsdrager bevestigt hij de ontvangst van de melding schriftelijk aan de melder.

2.6.

Nadat de ontvangst van de melding is bevestigd toetst de burgemeester ambtshalve de melding tegen de achtergrond van de vraag of zij zodanig concreet is en van een zodanige ernst dat een vooronderzoek als bedoeld in artikel 3 noodzakelijk is. De burgemeester kan zich bij deze toetsing laten adviseren.
Een integriteitsmelding wordt in dit stadium in ieder geval getoetst op:
a.   de aard van het feit;
b.   de ontvankelijkheid van de melding;
c.   de ernst van de zaak;
d.   de valideerbaarheid van feiten en omstandigheden;
e.   de positie of persoon van de bron en de persoon van de politieke ambtsdrager.

2.7.

Indien de burgemeester na toetsing vaststelt dat de melding onvoldoende concreet is en/of een onvoldoende ernstig karakter heeft, besluit hij het onderzoek niet verder voort te zetten. Van deze beslissing worden de melder en de politieke ambtsdrager over wie de melding is gedaan zo spoedig mogelijk in kennis gesteld.

2.8.

Indien de burgemeester na toetsing vaststelt dat de melding voldoende concreet en een voldoende ernstig karakter heeft, besluit hij een vooronderzoek als bedoeld in artikel 3 in te stellen.

3. Het vooronderzoek

3.1.

Het vooronderzoek vindt plaats op een door de burgemeester te bepalen wijze.

3.2.

Van het vooronderzoek wordt een rapport van bevindingen opgemaakt.

3.3.

Het vooronderzoek kan tot één van de volgende conclusies leiden:
a. er wordt geen aanleiding gezien voor een feitenonderzoek, in welk geval de burgemeester beslist het onderzoek niet verder voort te zetten;
b. er wordt aanleiding gezien tot het instellen van een feitenonderzoek als bedoeld onder 4.

3.4.

Over de uitkomst van het vooronderzoek informeert de burgemeester de melder (met inachtneming van 4.1), de politieke ambtsdrager over wie de melding is gedaan, het raadspresidium als het om een raadslid of lijstopvolger gaat, en het college als het om een wethouder gaat.

4. Het feitenonderzoek

4.1.

In de kennisgeving aan de politieke ambtsdrager dat een feitenonderzoek zal worden ingesteld, wordt in ieder geval opgenomen:
a.   een omschrijving van de vermoede integriteitsschending die aanleiding is tot het instellen van onderzoek;
b.   de mededeling dat betrokkene en getuigen kunnen worden gehoord;
c.   de mededeling dat betrokkene zich kan laten bijstaan door een raadsman/-vrouw;
d.   de mededeling dat als andere feiten en omstandigheden bekend worden die van belang zijn voor het bepalen van de omvang, aard en ernst van de integriteitsschending, het onderzoek zich ook kan uitstrekken tot die feiten en omstandigheden;
Dit protocol en de vigerende gedragscode wordt meegestuurd.

4.2.

Het feitenonderzoek wordt uitgevoerd door een onafhankelijke externe onderzoeker op basis van een opdracht van de burgemeester. De burgemeester kan zich bij het opstellen van de opdracht laten bijstaan door een externe deskundige.

4.3.

In de opdracht voor het feitenonderzoek is in ieder geval opgenomen:
a.    de aanleiding van het feitenonderzoek;
b.    de onderzoeksopdracht met duidelijk omschreven onderzoeksvragen en -methoden;
c.    de verwachte duur van het feitenonderzoek;
d.    de overeengekomen kosten van het feitenonderzoek;
e.    van welke bevoegdheden de externe partij gebruik mag maken;
f.    dat de externe partij werkt met inachtneming van dit Protocol.

4.4.

De bevindingen uit het feitenonderzoek worden vastgelegd in een onderzoeksrapportage en bevat alle informatie die de raad nodig heeft om zich een oordeel te kunnen vormen over de vermoede integriteitsschending.

4.5

De onderzoeksrapportage wordt door de burgemeester aangeboden aan de raad. Als het feitenonderzoek een wethouder betreft wordt de rapportage ook aan het college aangeboden.

4.6.

Op basis van de onderzoeksrapportage oordeelt de raad over het handelen van de politieke ambtsdrager dat aanleiding was voor het vermoeden van een integriteitsschending.

III. Slotbepalingen

5. Het horen van de politieke ambtsdrager en getuigen

5.1.

In elke fase bij de uitvoering van dit protocol kunnen de politieke ambtsdrager, de melder en eventuele getuigen worden gehoord. Zij worden vooraf op de hoogte gesteld van de aard en de mogelijke duur van het gesprek, en dat zij zich kunnen laten bijstaan door een raadsman.

5.2.

In ieder geval wanneer het horen gebeurt in het kader van een feitenonderzoek wordt daarvan een gespreksverslag opgemaakt. Degene die is gehoord wordt in de gelegenheid gesteld om binnen een daarvoor gestelde periode aan te geven of kan worden ingestemd met het verslag dan wel welke wijzigingen en/of aanvullingen hij zij aangebracht wil hebben.
Indien overeenstemming bestaat over de inhoud van het verslag, al dan niet na aanvulling en/of wijziging, dan wordt het ondertekend door degene die gehoord is en degene die de betrokkene gehoord heeft.
Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over de inhoud van het verslag, dan wordt aan de onderzoeksrapportage het verslag toegevoegd zoals opgemaakt door degene die de betrokkene heeft gehoord, waaraan toegevoegd wordt de reactie van degene die is gehoord over de gewenste aanvullingen en/of wijzigingen in het verslag.

6. Communicatie

6.1.

De burgemeester beoordeelt in elke fase van uitvoering van dit protocol met wie, op welke wijze en wat wordt gecommuniceerd.
Hierbij worden de verschillende belangen, voornamelijk het belang van het onderzoek, het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van de politieke ambtsdrager en het belang van transparantie, nauwkeurig afgewogen.

7. Aangifte bij vermoeden van een strafbaar feit

7.1.

Als er op enig moment bij de uitvoering van dit protocol een vermoeden is van:
a. een handelen door de politieke ambtsdrager dat mogelijk tevens een strafbaar feit kan zijn,
b. een valse beschuldiging door een melder van een politieke ambtsdrager,
dan kan de burgemeester aangifte doen bij de politie.

7.2.

In de situatie genoemd bij 7.1. onder b. kan de melder ook aansprakelijk worden gesteld voor eventuele door de gemeente geleden schade.